Lições de “Planet of Cities” para o Brasil

Para começar o assunto:

• O Making Room Paradigm, conceito urbanístico de Shlomo Angel, professor da NYU, é extremamente interessante e essencial.

• Na minha humilde opinião, o debate urbanístico no Brasil deveria estar muito mais familiarizado com os seus conceitos, aprendizaados e recomendações.

• “Planet of Cities”, livro de Angel de 2012, é uma leitura bastante acessível para o publico em geral e traz insights absolutamente fascinantes sobre o crescimento das cidades.

• Disponível gratuitamente, existe o PDF de “Making Room for a Planet of Cities” de 2011, que apresenta muito do pensamento de Angel é igualmente fascinante.

• É importante frisar que o foco prioritário das recomendações se aplica a países na África e Ásia, onde o processo de urbanização ainda se encontra em estágio acelerado, e decisões bastante “simples” e não-onerosas podem ter um impacto gigantesco na qualidade de vida das futuras gerações de moradores urbanos.

• Mas o Brasil tem muitas cidades crescimento rapidamente e aprender as lições de Planet of Cities é igualmente essencial.

• Eu recomendo profundamente a leitura da íntegra do PDF linkado acima, são umas 50 páginas em inglês com um texto bastante fluido. Para quem está com pressa, pode ir direto ao capítulo 5, páginas 50 a 67.

Uma apresentação do assunto conforme a descrição do livro na Amazon (ênfases em negrito são minhas):

Quase 4.000 cidades em nosso planeta hoje têm populações de 100.000 pessoas ou mais. Sabemos seus nomes, localizações e populações aproximadas de mapas e outras fontes de dados, mas há pouco conhecimento comparável sobre todas essas cidades, e nenhum que possa ser descrito como rigorosamente científico. Planeta das Cidades, juntamente com seu volume complementar, Atlas da Expansão Urbana, contribui para o desenvolvimento de uma ciência das cidades baseada no estudo de todas essas cidades juntas - não em abstrato, mas com o objetivo de prepará-las para sua próxima expansão. 
O livro questiona os principais princípios do familiar Paradigma de Contenção, também conhecido como crescimento inteligente, gerenciamento de crescimento urbano ou cidade compacta, projetada para conter a expansão urbana sem limites, normalmente denunciada como expansão. Ele examina esse paradigma em uma perspectiva global mais ampla e mostra que ele é deficiente e praticamente inútil para abordar as questões centrais que agora enfrentam as cidades em expansão fora dos Estados Unidos e da Europa. 
Em seu lugar, Shlomo Angel propõe reviver um paradigma alternativo de abrir espaço que busca chegar a um acordo com a expansão esperada das cidades, particularmente nos países em rápida urbanização na Ásia e na África, e fazer os preparativos minimamente necessários para tal expansão, em vez de tentar contê-la. Esse paradigma se baseia em quatro proposições:
1. A expansão das cidades que o crescimento populacional urbano acarreta não pode ser contida. Em vez disso, devemos dar espaço adequado para acomodá-lo.
2.As densidades das cidades devem permanecer dentro de um intervalo sustentável. Se a densidade for muito baixa, deve-se permitir que ela aumente, e se for muito alta, deve ser permitida que diminua.
3. A contenção estrita da expansão urbana destrói as casas dos pobres e coloca novas moradias fora do alcance da maioria das pessoas. A habitação digna para todos só pode ser assegurada se houver uma oferta abundante de terrenos urbanos.
4. As que as cidades se expandem, o terreno necessário para vias públicas, redes de infraestrutura pública e espaços públicos abertos deve ser garantido antes do desenvolvimento.
A primeira parte do livro explora a urbanização planetária em uma perspectiva histórica e geográfica, para estabelecer uma perspectiva global para o estudo das cidades. Isso confirma que estamos no meio de um projeto de urbanização que começou para valer no início do século XIX, agora atingiu seu pico com metade da população mundial residindo em áreas urbanas e chegará ao fim, possivelmente até o final deste século, quando a maioria das pessoas que querem morar nas cidades terá se mudado para lá. Essa percepção dá urgência ao apelo para a preparação para a expansão urbana agora, quando o projeto de urbanização ainda está em pleno andamento, e não mais tarde, quando seria tarde demais para fazer a diferença. (…)

Agora o meu ponto: tópicos essenciais abordados por Angel que fazem muita falta na maioria das cidades brasileiras que eu conheço:

• Abordagem realista sobre densidade; reconhecimento de que existem faixas ideais e admitir que “mais densidade” não é sempre a resposta correta;

• O papel crucial do poder público em criar reservas áreas futuras para novas ruas e vias arteriais; fazer isso com antecedência é muito, muito mais eficaz e menos oneroso do que remediar;

• Reservar com muita antecedência áreas para espaços públicos abertos (parques, praças, etc.) para o futuro. De novo, é muito mais eficaz e barato fazer com antecedência. (Ou pior, como acontece demais, simplesmente não é feito).

Para detalhar o assunto, vou citar extensivamente partes do capítulo 5 do PDF. Começando pela proposição de garantir Proteção Seletiva de Espaço Aberto

[Tradução minha e do Microsoft Word de trechos do capítulo:]

Não há dúvida de que os moradores urbanos de todo o mundo valorizam a proximidade do espaço aberto. Casas adjacentes ou a uma curta distância de parques e playgrounds cobram preços mais altos, e as pessoas que se mudam para os subúrbios geralmente citam seu desejo de estar mais perto do campo aberto como uma razão para sua mudança.

Cingapura tem uma hierarquia invejável de grandes e pequenos parques urbanos distribuídos por toda a área da cidade-estado de 710 km, incluindo parques naturais e ribeirinhos, parques urbanos e de 1eritage e jardins botânicos. Esses parques estão claramente em uso permanente como espaço aberto e estão disponíveis para todos os moradores urbanos.

Nem todas as cidades podem instituir uma hierarquia de espaços abertos publicamente acessíveis dentro de sua área de cobertura comparável à de Cingapura, mas muitas cidades podem criar espaços públicos permanentes em áreas designadas de expansão, onde a terra ainda é barata e abundante.

A proteção seletiva de espaços abertos envolve quatro etapas principais:

1. Criação de um plano metropolitano de espaço aberto que contenha uma hierarquia de espaços abertos de todos os tamanhos e tipos - de campos de futebol e playgrounds a pântanos, fazendas e parques naturais - em áreas de expansão;

2. Aprovação de novos regulamentos ou aplicação de regulamentos existentes que determinam a alocação de uma certa parcela de todas as terras privadas para uso público;

3. Compra de terrenos privados para uso como espaço público aberto na periferia urbana enquanto os preços dos terrenos estão baixos; registro de ônus em terras privadas designadas para uso futuro como espaço aberto; ou aquisição dos direitos de desenvolvimento da terra por meio da compra ou troca de direitos da terra; e.

4. Criação de uma estrutura institucional que inclua organizações públicas, privadas e cívicas para a proteção agressiva desses espaços abertos contra a invasão de desenvolvedores formais e informais.

O aspecto mais importante desse componente de espaço aberto do paradigma de fazer espaço é que sua extensão real será limitada pelos recursos privados, públicos e cívicos - tanto financeiros quanto humanos - que podem ser disponibilizados para sua implementação. É por isso que tem de ser seletiva. Em vez de procurar proteger muitas terras do desenvolvimento sem nenhum custo para o público, falhando na tentativa e terminando sem nenhum espaço aberto, essa estratégia visa proteger algumas terras a um custo mínimo para o público, para que permaneçam abertas para sempre.

Além disso, essa abordagem não se baseia em um regime regulatório que penalize alguns proprietários de terras na periferia urbana, proibindo-os de desenvolver suas terras para uso urbano. Em vez disso, toma como certo que os proprietários de terras em áreas marginais designadas para expansão urbana têm o direito de usar suas terras de acordo com as leis que regem o desenvolvimento urbano, sujeito à sua disposição - consagrada em regulamentos aplicáveis - de renunciar a uma parte de suas terras para uso público, já uma prática comum em muitos países, de Israel ao Equador.

Além disso, ao abrir grandes áreas para o desenvolvimento urbano, essa abordagem visa reduzir consideravelmente o prêmio tipicamente associado à conversão de terras de uso rural para urbano, mantendo baixos os preços da terra na periferia urbana e permitindo a compra de terras para uso público ou a compra de direitos de desenvolvimento de proprietários de terras por áreas de conservação de terras para garantir que suas terras permaneçam abertas para sempre.

[Agora vou colocar vários trechos sobre a importância de antecipar uma uma grade arterial de estradas:]

O que precisa ser feito, no mínimo, para preparar novas terras para uso? A resposta nos países em urbanização é direta: garantir os direitos de passagem para toda uma rede de estradas e infraestrutura arterial na área dentro desses novos limites administrativos.

A rede arterial pertence apenas à rede de principais vias arteriais - as estradas urbanas que normalmente transportam tráfego intraurbano, transporte público e infraestrutura principal, especialmente linhas de água e esgoto. A principal diferença entre uma grade arterial e a grade de ruas locais pode ser vista em Detroit, Michigan, onde a grade arterial abrange superquadras urbanas de 1,6 km de largura com ruas locais que podem ser organizadas de várias maneiras para fornecer acesso a todos os lotes (figura 5.8).

Para acomodar a expansão urbana, uma grade arterial na periferia urbana deve ter cinco propriedades essenciais.

1. Cobertura total: A rede deve cobrir toda a área designada para expansão nos próximos 20 a 30 anos, não apenas um segmento dessa área.

2. Conectividade: A rede deve ser uma malha de estradas longas e contínuas que cruzam a área de expansão e a conectam à rede rodoviária existente.

3. Espaçamento de um quilômetro: Para garantir que o transporte público esteja a 10 minutos a pé, essas estradas devem ser espaçadas no máximo um quilômetro.

4. Direito de passagem largo: A largura das estradas deve ser da ordem de 20 a 30 metros, para que possam ter faixas de ônibus designadas, ciclovias, um canteiro central e várias faixas para transportar o tráfego intramunicipal e ainda ser conveniente para os pedestres atravessarem com segurança.

5. Melhoria progressiva: Inicialmente, apenas os direitos de passagem da rede devem ser adquiridos pelas autoridades municipais. Segmentos selecionados podem ser pavimentados nos próximos anos, conforme a demanda exigir e os orçamentos se tornarem disponíveis.

A introdução precoce de uma grade arterial nas áreas de expansão ajudaria a atingir cinco objetivos importantes.

Um objetivo de combate à pobreza.

A grade arterial proposta destina-se a abrir áreas suficientemente grandes para a expansão urbana para garantir que a oferta de terras não seja restrita e que um grande número de lotes residenciais permaneça acessível. Em contraste com as estratégias anteriores de habitação a preços acessíveis nos países em desenvolvimento, que se concentravam na oferta de uma oferta limitada de lotes individuais - comumente chamados de projetos de locais e serviços - a estratégia proposta visa fornecer um grande número de superblocos que podem ser subdivididos por desenvolvedores formais e informais em lotes individuais. Para criar o impacto desejado da rede arterial proposta no mercado de terrenos urbanos, toda a rede deve ser iniciada cedo, com segmentos rodoviários individuais sendo melhorados para padrões mais altos à medida que a demanda por viagens ao longo deles aumenta.

Essa estratégia minimiza o risco de especulação imobiliária que normalmente ocorre quando apenas algumas estradas totalmente pavimentadas são instaladas, bem como o risco de pavimentar estradas na hora errada e nos lugares errados. Em um esquema de compartilhamento e reajuste de terras, por exemplo, quando apenas uma parte da periferia rural é convertida para uso urbano e um complemento completo de serviços de infraestrutura é introduzido, os preços da terra aumentam drasticamente, tornando o acesso ao esquema fora do alcance dos pobres urbanos. Somente uma abordagem abrangente para a questão da oferta de terras pode impedir que os preços da terra nas áreas metropolitanas subam acentuadamente, especialmente em cidades em rápida urbanização, onde há forte demanda por terras.

Um objetivo de planejamento.

Planos de infraestrutura urbana e investimentos em cidades em países em urbanização normalmente seguem, em vez de orientar, a expansão urbana. Os desenvolvedores pressionam os municípios a estender os serviços de infraestrutura de forma fragmentada para as áreas que os desenvolvedores escolheram, muitas vezes desconsiderando descaradamente os planos municipais. A grade viária arterial funcionaria como uma estrutura básica para o planejamento da cidade. O planejamento participativo seria consideravelmente mais eficaz se se concentrasse em uma superquadra individual e não na área metropolitana como um todo. Ao localizar a rede antes do início do desenvolvimento, os municípios podem moldar ativamente o crescimento no futuro. Eles então estarão liderando os desenvolvedores em novas áreas, em vez de segui-los.

O plano de rede arterial simplesmente pressupõe que, não importa como a cidade se desenvolva, ela precisará de uma rede subjacente de estradas arteriais para transportar seu tráfego e infraestrutura de tronco. Ao contrário de um plano diretor típico, ele não designa usos ou densidades do solo, nem recomenda estratégias para o desenvolvimento econômico, social ou cultural da cidade.

Seu design e implementação não exigem, portanto, grande experiência ou engenhosidade brilhante. Na maioria dos casos, o plano pode ser realizado por planejadores municipais sem ajuda externa.

Um objetivo de transporte.

Para que uma rede arterial funcione como rede rodoviária para um sistema de transporte público, três condições devem ser mantidas: (1) as densidades residenciais devem ser suficientemente altas para sustentar o transporte público; (2) as estradas precisam ser espaçadas não mais do que um quilômetro, para que a grande maioria das pessoas possa caminhar até um ponto de ônibus de qualquer local em menos de 10 minutos, como em Milton Keynes (figura 5.9); e (3) a largura dos direitos de passagem para as estradas precisa ser da ordem de 20 a 30 metros.

Embora a ausência de uma rede arterial possa impedir a introdução de um sistema de transporte público eficaz que se estenda até a periferia urbana, a implementação de uma rede rodoviária arterial não é uma garantia, por si só, de que a rede seria usada de forma eficaz para transportar o transporte público. A menos que alianças políticas fortes e duradouras tomem medidas efetivas para introduzir e fortalecer alternativas de transporte público para viagens individuais de automóvel, a apropriação da rede arterial por carros e caminhões - com exclusão de ônibus, bicicletas ou outras formas de transporte ecologicamente corretas - não deve ser surpresa.

Toronto é uma cidade que conseguiu construir e manter um sistema de transporte público eficaz que se estende ao longo de uma rede de estradas arteriais até os subúrbios, e agora possui o terceiro maior sistema de trânsito da América do Norte (figura 5.10).

Um objetivo ambiental.

"Na medida em que um bom sistema de transporte urbano público pode reduzir nossa dependência futura de viagens de automóveis particulares, a rede arterial fornece um bloco de construção essencial para atingir a meta de reduzir nossa pegada de carbono.

A organização da periferia urbana em um conjunto de superquadras também aumentará as chances de que as preocupações com a justiça ambiental sejam abordadas. O sistema de superquadras criado pela rede viária arterial também permite exigir e garantir que cada superquadra contenha uma quantidade adequada de espaço público aberto; que as instalações prejudiciais ao meio ambiente sejam distribuídas uniformemente; e que as comunidades e bairros em escala humana têm voz no planejamento, projeto e criação de seu ambiente físico.

Finalmente, na medida em que a localização dentro das superquadras planejadas com acesso a estradas arteriais é percebida como uma vantagem por desenvolvedores formais e informais, a rede arterial fornecerá aos planejadores uma ferramenta eficaz para direcionar o desenvolvimento urbano para longe de áreas baixas que serão vulneráveis a futuras inundações à medida que o nível do mar sobe, ou para longe de habitats naturais sensíveis que provavelmente serão invadidos de outra forma.

Este objectivo será particularmente importante nas cidades onde o regime regulamentar, por si só, é incapaz de impedir a conversão de terras rurais periféricas para uso urbano.

Um objetivo financeiro.

As restrições orçamentárias normalmente impedem a implementação de uma rede rodoviária arterial concluída incorporando um sistema de estradas bem pavimentadas, bem drenadas, bem iluminadas e sinalizadas antes do desenvolvimento. Dito isso, as cidades em países em rápida urbanização podem adquirir a terra necessária para essa rede agora e, em seguida, segmentos rodoviários individuais podem ser melhorados para padrões mais altos à medida que a demanda aumenta. Se a demanda ao longo de um determinado segmento rodoviário nunca aumenta, nenhum grande dano foi causado. Se a demanda aumentar, ela pode ser atendida a um custo várias ordens decimais de magnitude menor do que colocar uma estrada arterial em um bairro totalmente construído.

Essa é a essência da estratégia proposta por Taleb (2007) para mitigar as consequências incertas da expansão imprevista ao menor custo possível.

O que significa iniciar a aquisição antecipada da rede viária arterial agora na prática? Não há uma resposta global pronta, mas o caso de Milagro, no Equador, oferece um exemplo (quadro 5.1 [disponível na integra]).

Cuidados especiais devem ser tomados para garantir que, uma vez que a terra seja transferida do uso privado para o uso público para servir como direito de passagem para uma estrada arterial, ela não seja ocupada por posseiros.

Isso ocorreu em Quezon City, uma cidade dentro da região metropolitana de Manila, nas Filipinas, onde uma seção inteira do direito de passagem da Avenida da República foi colonizada, frustrando completamente o plano da avenida. Não há uma maneira fácil de evitar esse resultado, e cada cidade que opta por seguir esse caminho deve considerar cuidadosamente essa possibilidade e adotar meios eficazes para se proteger contra ela.

[Agora destaco a importância de projeções realistas das necessidades de solo urbano, leitura interessante:]

Os planos para a expansão da cidade de Nova York e Barcelona oferecem excelentes exemplos de projeções realistas das necessidades de terra urbana (figuras 5.5 e 5.6).

Em 1811, quando a cidade de Nova York tinha apenas 100.000 pessoas lotadas na ponta sul da ilha de Manhattan, três comissários da cidade - Gouverneur Morris, John Rutherford e Simeon De Witt - introduziram um plano de expansão baseado em uma grade de ruas regular para se preparar para um aumento de 10 vezes na população da cidade. Ao apresentar seu agora famoso plano, os comissários observaram: "Para alguns, pode ser uma surpresa que toda a ilha não tenha sido definida como uma cidade. Para outros, pode ser motivo de alegria que os comissários tenham fornecido espaço para qualquer população que seja coletada em qualquer ponto deste lado da China".

Em Barcelona, o conselho da cidade organizou um concurso em 1859 para um plano semelhante para expandir a cidade e, posteriormente, selecionou o projeto visionário apresentado por Ildefons Cerda como seu trabalho vencedor (Soria y Puig 1999). Cerda também previu uma expansão de 10 vezes da cidade existente, que então tinha uma população de 150.000 habitantes. Como os comissários da cidade de Nova York, Cerda se concentrou em uma visão prática e esteve intimamente envolvido na elaboração dos instrumentos legais, administrativos e financeiros necessários para a implementação.

Sendo realista, Cerda era muito crítico dos sonhos utópicos: "Em nossos tempos, vimos algumas utopias deslumbrantemente brilhantes aparecerem, e elas realmente apareceram e deslumbraram, mas simplesmente à maneira de um raio fugaz, e não deixaram vestígios para trás. Algumas lições duras e bastante caras levaram o ceticismo a se infiltrar nos corações de nossas sociedades, e agora apenas provas patentes de possibilidades não remotas podem varrer as dúvidas, a desconfiança e a falta de confiança".

Nenhum desses planos urbanos era um sonho utópico, e ambos foram rapidamente implementados. Mas ambas as cidades logo superaram seus planos e nenhum plano subsequente foi desenvolvido.

Além disso, nossa pesquisa não conseguiu identificar nenhum plano urbano nas últimas décadas que permitisse uma expansão tão generosa das áreas metropolitanas, embora as 30 cidades em nossa amostra global representativa tenham se expandido 16 vezes em questão de 70 anos durante o século XX.

Essa ausência de planejamento pode ser uma falha de imaginação ou uma falha de coragem, mas essa visão é exatamente o que será necessário para fazer projeções realistas e planos práticos para a expansão de muitas cidades em países urbanizados nas próximas décadas.

A capacidade de projetar a cobertura do solo urbano no nível do país, por mais limitada que seja, não se estende à população ou à cobertura do solo urbano em cidades individuais, onde o crescimento é muito menos previsível. Há sempre uma pequena probabilidade de que uma determinada cidade se transforme em uma cidade muito grande. Taleb, que estudou o impacto de eventos improváveis, sugere que a estratégia apropriada é enfrentar essa incerteza concentrando-se em suas consequências e não em sua probabilidade: "Invista na preparação, não na previsão...

As probabilidades de eventos muito raros não são computáveis. “Podemos ter uma ideia clara das consequências de um evento, mesmo que não saibamos qual é a probabilidade de ocorrer... Tudo o que você precisa fazer é mitigar as consequências." Isso sugere que errar no lado alto da projeção da cobertura do solo urbano em um determinado plano de expansão da cidade pode ser a estratégia correta para reduzir o risco de expansão do laissez-faire, desde que o custo de colocar esses preparativos em prática seja mantido no mínimo.

A próposito, é interessante como autor especificamente cita São Paulo como um exemplo extremo de falta de espaços públicos abertos:

Uma das consequências mais infelizes de esquemas de contenção ambiciosos que não se firmam é o quase desaparecimento de espaços abertos protegidos em grandes áreas metropolitanas, resultando na criação de cidades "infinitas" - o tipo de cidades que a contenção foi originalmente destinada a evitar.

Ao procurar proteger todo o campo ao redor da cidade, os moradores urbanos acabam com pouco ou nenhum acesso a espaços abertos protegidos. São Paulo é o exemplo clássico com a menor pontuação no índice de abertura (0,18) em 2000 na amostra global de 120 cidades (figura 5.3). A área principal da cidade, aproximadamente 1.300 km, era quase desprovida de espaços abertos.

Por fim, vou citar alguns trechos onde o autor análise o histórico e as limitações do modelo de contenção, e como eles podem ser aplicados em muitos casos na América do Norte e Europa (mas não todos), mas se aplicam menos a países em desenvolvimento e/ou em processo de urbanização:

"De um modo geral, os programas de contenção urbana podem ser distinguidos das abordagens tradicionais de regulação do uso da terra pela presença de políticas que são explicitamente projetadas para limitar o desenvolvimento da terra fora de uma área urbana definida, ao mesmo tempo em que incentivam o desenvolvimento de preenchimento e redesenvolvimento dentro da área urbana".

A contenção urbana, afirmam seus defensores, é o antídoto para a expansão. Pode limitar o crescimento de cidades intermináveis, aumentar as densidades populacionais urbanas, reduzir a fragmentação excessiva das pegadas urbanas, diminuir a dependência do carro, revitalizar o transporte público, conservar terras agrícolas, proteger a natureza, rejuvenescer as cidades centrais, diminuir o custo da infraestrutura, economizar energia e reduzir as emissões de carbono.

O paradigma de contenção pode ser rastreado a partir da Lei do Cinturão Verde de Londres de 1938/1947, mas o principal exemplo do paradigma é o cinturão verde de Seul, capital da República da Coreia. Estabelecido em 1971, o cinturão verde de Seul proibiu rigorosamente a conversão de terras para uso urbano em uma área de 1.482 km2 ao redor da cidade. A área dentro do cinturão verde era de 554 km2, enquanto a área construída por volta de 1972 era de 206 km2. Em outras palavras, o cinturão verde não impôs uma restrição obrigatória ao desenvolvimento urbano quando foi criado. Gozava de amplo apoio público, na medida em que "impedia a expansão urbana e funcionava como fonte de ar puro e outras amenidades ambientais".

No entanto, deixando de lado sua promessa, a contenção urbana em Seul e em outros lugares não escapou das críticas. Seus detratores alegaram que ele restringe a oferta de terras, aumentando assim seu preço e tornando a habitação menos acessível; ignora as preferências do consumidor por viver em densidades mais baixas ou em subúrbios ajardinados; protege os valores das propriedades urbanas às custas dos proprietários rurais; e desloca o desenvolvimento urbano para cidades satélites e cidades periféricas fora da zona de contenção, aumentando assim, em vez de diminuir, as distâncias de deslocamento, os custos de energia e as emissões de carbono.

Em 1989, a área construída de Seul se expandiu para quase preencher a área dentro do cinturão verde, resultando em "uma extrema escassez de terras acessíveis para habitação e rápida valorização do preço da terra. O preço nominal da terra em 1989 era 23 vezes o preço de 1970, enquanto o preço real da terra triplicou. A relação preço/renda da casa em Seul em 1990 era de 9,3, a quinta mais alta e quase o dobro da média global de 5,0 entre 53 cidades em 53 países naquele ano. A relação aluguel/renda foi de 0,35, a segunda mais alta e mais que o dobro da média global de 0,16 entre as cidades estudadas.

Os defensores da contenção responderam às críticas de várias maneiras - desafiando a evidência de que a contenção por si só leva a preços mais altos das casas; concordar em ajustar periodicamente a oferta de terras para desenvolvimento, de modo a evitar a escassez e seus concomitantes aumentos nos preços da terra e da habitação; fazer novas alegações (por exemplo, que a contenção reduz a obesidade ou a segregação racial); e incorporar regulamentos que facilitem a criação de moradias populares como parte integrante dos esquemas de contenção.

Em sua revisão das evidências que ligam a gestão do crescimento e a acessibilidade da habitação, Nelson et al. concluem: "Programas de gestão do crescimento adequadamente projetados são aqueles que incluem políticas que mitigam os efeitos adversos do crescimento urbano e os efeitos adversos dos preços nas famílias de baixa renda". Certamente, a contenção por si só, e especialmente a contenção benigna que busca garantir que os gargalos de oferta de terras sejam evitados movendo os limites de contenção para fora em intervalos regulares, não devem levar a preços mais altos das casas. A contenção só importa se for uma restrição obrigatória ao fornecimento de terras. É por isso que o cinturão verde de Seul não afetou os preços das casas inicialmente, mas os afetou mais tarde, uma vez que a área dentro do cinturão verde foi amplamente construída.

Várias das justificativas para a contenção - a proteção de áreas verdes contra invasões; o movimento em direção a um futuro de energia sustentável; e a prometida redução das emissões de gases de efeito estufa - são agora preocupações globais que transcendem as fronteiras internacionais, bem como as jurisdições administrativas das cidades e áreas metropolitanas. Não é surpresa, portanto, que as estratégias de contenção urbana sejam defendidas cada vez mais em escala global como estratégias a serem adotadas em todos os lugares, de preferência em todas as cidades e países, para que a vida em nosso planeta seja sustentada.

Este relatório argumenta que uma distinção clara deve ser feita entre países urbanizados e urbanizados, e que o paradigma de contenção é inadequado para países em urbanização.

Quando a população urbana de um país cresce 2,5% ao ano e as densidades médias de área construída naquele país diminuem 1,5% ao ano - ambas taxas realistas em muitos países em urbanização - então as cidades expandirão sua área terrestre a uma taxa média de 4% ao ano. Nesse ritmo, as áreas urbanas do país dobrarão de tamanho em 17 anos e triplicarão em 27 anos. Garantir um suprimento de terras de 30 anos para a expansão urbana exigirá que as cidades preparem novas áreas equivalentes a pelo menos duas vezes a área existente para acomodar a expansão urbana esperada e expandam essas áreas regularmente a cada década.

No centro do paradigma de contenção está a rejeição total desse modelo usual de expansão urbana e um compromisso inabalável de remodelar cidades em expansão em cidades compactas, impulsionadas por metas de sustentabilidade, conservação de recursos e proteção do planeta.

Essa pode ser uma reação apropriada em algumas (mas não todas) cidades em países desenvolvidos ricos em terras, como os Estados Unidos, onde as densidades na maioria das áreas metropolitanas são tão baixas que dificilmente podem diminuir ainda mais. Essas cidades não podem mais sustentar o transporte público porque suas populações estão crescendo muito lentamente, se é que crescem, e há áreas adequadas dentro das pegadas existentes da cidade para acomodar o crescimento projetado por décadas. Nessas cidades, uma combinação de regulamentos e incentivos que aceleram o preenchimento e permitem a construção de empreendimentos de uso misto em densidades mais altas, bem como para o adensamento de bairros existentes, pode ser uma estratégia sensata de desenvolvimento urbano.

POR QUE A CONTENÇÃO É INADEQUADA EM PAÍSES EM URBANIZAÇÃO

A insistência na contenção é bastante equivocada em cidades que ainda estão crescendo rapidamente em população; onde as densidades já são altas e podem diminuir consideravelmente enquanto ainda sustentam o transporte público; e onde os terrenos baldios serão preenchidos e novos formados várias vezes antes que o processo de urbanização termine.

A exportação do paradigma de contenção dos países urbanizados, onde se enraizou, para os países urbanizados é, portanto, preocupante. A recusa em planejar a expansão urbana em densidades decrescentes em cidades em países em urbanização por uma questão de princípio - na crença de que a expansão não deve ocorrer, na esperança de que não ocorra ou devido ao medo daqueles que se opõem a ela - pode ser um erro caro e uma receita para o fracasso. Oferecemos cinco razões principais pelas quais o paradigma de contenção urbana é inadequado para cidades em países em urbanização.

1 Limites apertados

Um compromisso a priori com a contenção provavelmente impedirá que os planejadores em cidades em rápido crescimento avaliem corretamente quanta terra será necessária para a expansão urbana em densidades realistas e níveis realistas de fragmentação nas próximas décadas. Um firme compromisso de planejar uma área menor, na esperança de que a cidade possa ser contida nela, também resultará em estimativas menores do que o necessário das necessidades de infraestrutura e seus investimentos associados.

Uma vez que os limites de contenção se tornem restrições obrigatórias à expansão, é provável que exerçam pressão inflacionária sobre os preços da terra e da habitação, como aconteceu em Seul.

A longo prazo, se a contenção for bem-sucedida, também é provável que desloque o desenvolvimento para além das zonas sem desenvolvimento, levando a áreas metropolitanas mais espalhadas com deslocamentos mais longos, como aconteceu em Seul e em Londres.

2 Esperanças equivocadas no preenchimento

Os defensores da contenção normalmente insistem que há terrenos vagos suficientes no espaço aberto urbanizado dentro das pegadas existentes da cidade que podem e devem ser preenchidos para acomodar o crescimento. Mas, quando as cidades em crescimento se expandem várias vezes, as áreas que foram originalmente fragmentadas por espaços abertos vazios acabam sendo preenchidas, enquanto uma nova fragmentação ocorre mais longe na periferia urbana.

Descobrimos que, como esperado, a fragmentação aumenta com a distância do centro da cidade.

Mais especificamente, a distância média do centro da cidade ao espaço aberto urbanizado permaneceu um múltiplo fixo da distância média até a área construída da cidade à medida que ela se expandia. Entre 1990 e 2000, por exemplo, a distância média do centro da cidade ao espaço aberto urbanizado na amostra global de 120 cidades aumentou de 10,3 para 12,0 quilômetros, enquanto a distância média do centro da cidade à área construída da cidade aumentou de 8,3 para 9,5 quilômetros.

A proporção dos dois permaneceu em 1,3 e não mudou significativamente entre os dois períodos: o espaço aberto urbanizado permaneceu, em média, 30% mais distante do que a área construída da cidade.

Também descobrimos que metade de todos os novos desenvolvimentos entre 1990 e 2000 foram preenchidos e o restante foi desenvolvimento de extensão e salto. Havia também um limite inferior no preenchimento. Uma cidade típica na amostra global continha espaço aberto dentro e ao redor da cidade equivalente a pelo menos 40% de sua área construída. Uma cidade média continha mais do que o dobro dessa quantidade. A fragmentação, em outras palavras, é uma característica inerente à estrutura espacial das cidades. Assumir que todas as terras vagas acabarão sendo preenchidas é um sonho que também levará a subestimar as necessidades de terra e infraestrutura, resultando em expansão laissez-faire na periferia urbana.

3 Densificação desnecessária

O credo da contenção urbana anda de mãos dadas com o credo da cidade compacta: ou seja, as densidades devem ser aumentadas para tornar as cidades mais compactas. Mas as densidades médias das cidades na maioria dos países urbanizados são tipicamente altas o suficiente para sustentar o transporte público e não há necessidade de torná-las mais densas. De fato, em vários lugares, as densidades são claramente muito altas e há grandes benefícios sociais a serem obtidos com o descongestionamento, muito parecido com os ganhos da suburbanização das cidades industriais do século XIX .

Em muitas cidades de países em urbanização, as densidades podem diminuir por décadas enquanto ainda permanecem altas o suficiente para sustentar o transporte público, especialmente em países mais pobres, onde a propriedade de carros provavelmente será a exceção e não a regra e onde o serviço de transporte informal é abundante. Estudos relacionando a densidade ao uso do transporte público (por exemplo, Pushkarev e Zupan 1982) sugerem que em países como os Estados Unidos com altos níveis de propriedade de carros, uma densidade de 30 pessoas por hectare é necessária para sustentar um nível mínimo de transporte público regular.

A densidade média da área construída nas cidades dos condados em desenvolvimento em 2000 era de 129 p/ha.

Mesmo que tenha diminuído 2% ao ano, o cenário mais pessimista, ainda será de 47 p/ha em 2050, mais que o dobro da densidade média de área construída nos EUA. cidades em 2000 (21 p/ha) e - dados os níveis mais baixos esperados de propriedade de carros - altos o suficiente para sustentar o transporte público e os serviços de trânsito informal.

4 Excesso de confiança na regulamentação

Muitos países em urbanização têm regimes de fiscalização fracos que são incapazes de restringir a expansão urbana de forma eficaz, contando com regulamentações de uso da terra que são amplamente ignoradas ou contornadas por desenvolvedores formais e colonos informais.

A Figura 5.2 mostra as zonas de planejamento em San Salvador, capital de El Salvador, quando seu cinturão verde foi introduzido em 1999. Em 2001, apenas 151 hectares foram construídos na área designada urbana, enquanto 220 hectares foram adicionados a áreas verdes protegidas e 115 hectares a zonas sísmicas. A área total de desenvolvimento urbano ilegal era mais do que o dobro da área de desenvolvimento legal dentro das zonas designadas para expansão urbana. Em suma, na ausência de uma aplicação eficaz, um esquema de contenção fracassado resultará em uma expansão problemática do laissez-faire.

A ferramenta mais comum para proteger os espaços abertos do desenvolvimento são os regulamentos de uso da terra que buscam impedir (ou adiar) a conversão de terras rurais de propriedade privada para uso urbano. Essas regulamentações são normalmente resistidas por proprietários rurais que desejam maximizar os lucros com a venda de suas terras, bem como por moradores urbanos que buscam terras baratas na periferia urbana nas proximidades do campo aberto.

Se os regulamentos de uso da terra não forem vinculativos ou não puderem sobreviver sob pressão, é provável que sejam ignorados. O resultado é que todas as terras rurais podem ser convertidas para uso urbano e construídas mais cedo ou mais tarde. Com a evolução dos mercados de terras nas periferias urbanas das cidades em todo o mundo, está se tornando mais difícil justificar e manter proibições de longo prazo que impedem os proprietários rurais de converter suas propriedades para uso urbano, a fim de criar benefícios recreativos e ambientais (e, portanto, financeiros) para os moradores da cidade. A longo prazo, o resultado provável é a expansão do laissez-faire com pouco ou nenhum espaço aberto que permanece em uso permanente como espaço aberto.

5 Falta de oferta de estradas arteriais

 Outro problema sério associado a esquemas de contenção fracassados que resultam em expansão laissez-faire - ou com a ausência de envolvimento público efetivo com o planejamento da expansão - é a falta de oferta de estradas arteriais (Angel 2008a). A rede rodoviária em cada país normalmente forma uma hierarquia de três níveis de estradas primárias, secundárias e terciárias. Os governos centrais ou estaduais geralmente planejam, financiam, constroem e mantêm a rede rodoviária intermunicipal primária que conecta o país. Os municípios normalmente planejam, financiam, constroem e mantêm suas redes rodoviárias secundárias ou arteriais que transportam transporte público e infraestrutura principal. Desenvolvedores privados de bairros residenciais ou de projetos comerciais, de escritórios e industriais normalmente planejam, financiam e constroem as estradas terciárias que atendem aos edifícios dentro de seus projetos.

As vias arteriais são bens públicos clássicos (por exemplo, os usuários não podem ser efetivamente excluídos de usá-las) e precisam ser financiadas pelos orçamentos municipais. Dados os orçamentos apertados dos municípios nos países em desenvolvimento e sua capacidade limitada de emprestar fundos, não é de admirar que a rede rodoviária arterial para carros e transporte público seja tipicamente insuficiente.

A abordagem prática e laissez-faire do desenvolvimento urbano que caracteriza Bangkok ilustra como a ausência de estradas arteriais cria grandes perdas de eficiência e impede a expansão urbana organizada. A Figura 5.4 mostra o padrão de faixas estreitas em uma grande área de um subúrbio do nordeste de Bangkok que foi desenvolvido durante as décadas de 1960 e 1970. Este exemplo ressalta uma das desvantagens do desenvolvimento do laissez-faire: as estradas arteriais estão espaçadas cerca de 8 quilômetros. O congestionamento aumenta à medida que as viagens intraurbanas mais longas ficam lotadas em um pequeno número de estradas principais. O aumento do congestionamento nas estradas arteriais de Bangkok resulta em aumento da poluição do ar, aumento do uso de energia e diminuição da produtividade do trabalho.

Conclusão

Esse artigo ficou bastante longo, mas a mensagem principal é importante: Planejar o crescimento futuro das cidades é essencial. Nova York e Barcelona, cidades tão admiradas por urbanistas, são exemplos essenciais da importância de se prever a expansão futura de cidades para até 10x o tamanho atual. Nesse planejamento; prever e efetivamente reservar áreas futuras para espaços públicos abertos e vias arteriais é uma das coisas mais importantes que o poder público deve fazer. Isso é muito mais importante do que insistir em ‘smart cities’/cidades compactas como é o caso em alguns lugares na Europa e América do Norte.

O melhor que o poder público pode fazer é antecipar garantir uma quantidade ideal de ruas, avenidas, parques e praças; e deixar o resto liberado para a livre iniciativa. Quanto antes o poder público faz isso muito melhor é o crescimento. Quanto mais ordenada é essa previsão de infra-estrutura futura, mais vibrantes poderão ser as cidades.